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“La ignorancia de las leyes excusa de su cumplimiento”. Una reflexión y una propuesta.

No, no es un error tipográfico; no hay una omisión de la conjunción negativa. Curiosamente, la frase se la escuché por primera vez a un Registrador de la Propiedad, buen amigo, estupendo profesional y excelente persona, aunque él luego me ha dicho, en alguna ocasión que no recordaba haberlo expresado con tal laconismo. Pero esa “reivindicación” de la modificación del artículo 6.1 del Código Civil no es una frivolidad, aunque pueda parecerlo por la rotundidad de la expresión: es una forma “simplificada” y cuasimetafórica de expresar lo que desde varios sectores jurídicos –y, por supuesto, ciudadanos- se viene transmitiendo desde hace tiempo ante la cada vez más compleja, excesiva, urgente y farragosa novación normativa.

Resulta ilusorio pensar que los ciudadanos “deben” conocer toda la legislación que les resulta aplicable; esa “imposibilidad” debe hacerse también extensiva al ámbito jurídico profesional; también para los abogados (y supongo que para los propios Jueces incluso) es absolutamente inalcanzable e imposible seguir con cierta normalidad y fluidez el “furor” o esquizofrenia normativos de nuestro Poder Ejecutivo y también, consecuentemente, impulsado por aquél, del Legislativo.

Estoy convencido de que el legislador de finales del siglo XIX no era capaz de imaginar una prodigalidad legislativa como la que ahora nos abruma. Y, aun con todo, dejó también establecido que “las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas” (artículo 3.1). Con ese sensato criterio de aplicación de las normas jurídicas, probablemente aceptarían modificar la rotundidad del invocado artículo 6.1 del Título Preliminar.

Si a las competencias legislativas estatales les sumamos las autonómicas y también las de las Corporaciones Locales (incluso alguna otra Administración intermedia, pero estas serían las más importantes y relevantes, lógicamente), no hace falta mucho esfuerzo para concluir que el seguimiento de las modificaciones legislativas no sólo no está al alcance del ciudadano medio sino tampoco al de los profesionales del derecho, por mucho que se les venga facilitando (a través de páginas webs, por ejemplo) una actualización bastante ágil. Pero el problema no es ése: el problema es la capacidad de seguimiento de las modificaciones normativas, y por supuesto de “entendimiento” de las mismas. Han sido ya varios los autores que se han referido a las sucesivas modificaciones de normas relativamente recientes, apenas publicadas, y con escasa vigencia, que sufren a su vez, nuevas modificaciones haciendo imposible el cabal conocimiento de la concreta norma aplicable.

Si a ello le añadimos la complejidad terminológica que se utiliza en las normativas, la defectuosa estructura de la mayoría de las leyes, la incorrecta redacción de muchos de los preceptos (que necesitan una posterior integración e interpretación por parte de los Tribunales), parece posible concluir que el principio de seguridad jurídica, constitucionalmente reconocido, no está atravesando el mejor momento, precisamente, en nuestro Estado de Derecho. Eso afecta directamente a los profesionales del derecho que al asesorar al ciudadano o a la empresa que le efectúa consulta tienen serias dudas sobre la norma aplicable, la vigencia de la misma, del contenido y significado, etc. En determinadas áreas, como en derecho administrativo o en derecho tributario, el fárrago legislativo se multiplica, la complejidad y terminología de las normas se enreversan totalmente, y se solapan con múltiples disposiciones autonómicas que hacen aún más complicada la respuesta al ciudadano, y la debida información sobre la norma aplicable al supuesto concreto.

Aunque a veces pueda parecer lo contrario desde la óptica del ciudadano de a pie, no es verdad que a los Abogados nos beneficie esa desbocada novación o ampliación del marco legislativo. Somos los primeros que deseamos que nuestra experiencia y conocimiento de las normas nos permita dar un criterio seguro en las consultas que recibimos, sin perjuicio de un estudio más profundo en todos aquellos supuestos que lo necesiten o merezcan. Por eso también, debemos ser los primeros que expresemos nuestra disconformidad frente a esta incesante introducción o modificación de normas que hace imposible abarcar todo el espectro del ordenamiento jurídico, y ni tan siquiera de una parte determinada del mismo, por mucha especialización progresiva que nos vayan demandando los clientes y los asuntos.

Seguro que a muchos les parecerá una barbaridad que pudiera llegar a introducirse en el Código Civil esa reforma al principio indicada (que la ignorancia de la Ley excuse de su cumplimiento). De ninguna manera ello pretende apuntar a que dejarían de existir los delitos no dolosos, con pleno conocimiento de causa, o incluso las infracciones administrativas más graves. Sin embargo, todos los días constatamos la imposición de sanciones por hechos o actuaciones que el administrado ignoraba que pudieran resultar constitutivas de algún tipo de infracción administrativa grave; y, para colmo, como también tenemos oportunidad de comprobar cotidianamente en nuestros despachos, las multas económicas no son precisamente reducidas.

Si algunas de las normas que más frecuentemente se infringen, como pueden ser las reguladoras del tráfico, suelen ser conocidas con cierta facilidad, y correctamente difundidas entre la población, hay otras muchas, de permanente y obligado cumplimiento, que no son tan conocidas por los ciudadanos, ni mucho menos percibidas como limitativas o restrictivas de derechos que puedan determinar la consecuente imposición de sanciones (cada día más elevadas), si no se respeta y aplica una norma que puede ser perfectamente desconocida, o incluso que haya sido aprobada con posterioridad (vista la retroactividad que se está otorgando a algunas determinadas leyes o preceptos).

Sería muy larga la explicación, y daría para un análisis mucho más extenso. Ni que decir tiene que esto es un “grito en el desierto”, una queja de un “permanente sufridor” del “bombar-deo” legislativo, de la prodigalidad del poder ejecutivo, consciente de que no se puede alcan-zar esa inversión del precepto del Código Civil que al principio proponía, por las graves consecuencias sociales que el enunciado positivo propuesto conllevaría. Tampoco se trata de entrar a plantear aquí restricción de competencias legislativas al Estado o a las comunidades autónomas (en función de las que tengan constitucionalmente atribuidas), o evitar reproducción de normas innecesarias, o constatar la existencia de reglamentos ejecutivos de desarrollo no ajustados a la ley. Como antes decía, todo ello daría para una tesis doctoral, sin duda, y ello no resulta ahora posible, ni por el sentido divulgativo del artículo ni por la brevedad obligada del mismo.

Para que no se quede todo en una simple queja, y en la expresión de una frustración, me permito formular una concreta propuesta, que no resolverá todos esos problemas que todos conocemos y soportamos, pero que creo que sí podría ser contemplada por el legislador (y por el “prelegislador” –poder ejecutivo- que formula previamente los proyectos de ley), a la que podríamos dar apoyo argumentativo los abogados y completar con otras propuestas similares, equivalentes o complementarias, para intentar avanzar en la mejora de la planificación, estructura, contenido y en el impacto normativo de las normas sobre otras preexistentes, para tratar de poner “a salvo” ese principio de seguridad jurídica tan maltratado últimamente.

La propuesta sería que, a través de la correspondiente norma de técnica legislativa, o mediante la elaboración de una Ley específica, se acordase y dejara establecido que una misma Ley no pueda utilizarse para modificación de otras diferentes (salvo de la misma materia, como es obvio: Ley Concursal que modifica la LEC en los aspectos “procesales” del concurso, por ejemplo). Dicho de otra forma, que cada modificación de un texto legal preexistente deba ser objeto de ley específica, con su propia denominación terminológica, introduciendo con claridad, desde el título, que se trata de una modificación de una determinada disposición legal (o reglamentaria, en su caso), evitando disposiciones adicionales en las que se aproveche para introducir modificaciones sustantivas en otras leyes distintas, que pasan muchas veces desapercibidas porque el título de la norma inicial para nada guarda relación con la que luego se modifica. Los ejemplos serían múltiples; están todos los días en el Boletín Oficial del Estado, y también en el de alguna Comunidad Autónoma, y por tanto no es necesario efectuar una enumeración que sería, con seguridad, exhaustiva. Pero hemos tenido oportunidad ya de quejarnos, por ejemplo, con la modificación de la “reversión”, regulada en la Ley de Expropiación Forzosa, a través de la Ley de Ordenación de Edificación de 1999, o más recientemente de la “retasación”, de la propia LEF, por la Ley de Presupuestos Generales del Estado del año 2013. Es también paradigmática la modificación de la Ley de Acceso a la Abogacía, cuyas Disposiciones Adicionales se vieron alteradas por la Ley 5/2012, de Mediación en Asuntos Civiles y Mercantiles; ejemplos todos ellos de modificación sustantiva de normas a través de otras que ninguna relación guardan con esa concreta materia, dificultando notablemente el conocimiento de la legislación aplicable.

Por formularla de modo más preciso, la propuesta sería que se respete el principio de especialidad; es decir: como antes ejemplificábamos, es asumible que la modificación de la Ley Concursal conlleve la correlativa modificación de preceptos de la Ley de Enjuiciamiento Civil en la materia concreta que afecta a los trámites procesales del concurso de acreedores. Pero no tiene ninguna justificación ni sentido que esa misma Ley se utilizara para modificar la de arrendamientos urbanos, o la Ley de Régimen Local, por ejemplo. De las últimas normas publicadas en el BOE, constatamos, con cierta “tranquilidad”, que ni la Ley de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria ni la Ley de Seguridad Privada han introducido modificaciones respecto de otras materias distintas, limitándose a regular estrictamente lo a que ellas les afecta y compete.

Nuestro Tribunal Constitucional, tras muchas resoluciones, ya impidió al Gobierno “aprovechar” la Ley de Presupuestos para modificar todo tipo de normas distintas de las específicas, propiamente presupuestarias para el respectivo ejercicio, lo cual generó la necesidad de presentar, conjuntamente con los Presupuestos Generales del Estado, la denominada “Ley de Acompañamiento”, que venimos “sufriendo” cada anualidad, con una incidencia normativa importante en bastantes leyes sustantivas. Probablemente ése sea el ejemplo más exagerado, pero sería deseable que todas las demás leyes (o decretos-leyes, a tenor de otra “moda” que nuestro actual gobierno tiene de legislar sin pasar previamente por el Parlamento) no puedan utilizarse para efectuar esas modificaciones sustantivas de otras leyes distintas, respetando el principio de especialidad y denominando a cada norma por su propio nombre, marcando desde el inicio el objeto y destino de la misma, y dedicando la exposición de motivos a ilustrar bien de las razones de la modificación normativa concreta.

Quede aquí apuntada esta reflexión, como primera medida concreta propuesta, que me gustaría compartir con otros juristas, pero sin renunciar al objetivo inicial reflejado en el título de este sencillo artículo, sobre el que alguna vez espero tener oportunidad de volver: LA IGNORANCIA (no maliciosa) DE LAS LEYES DEBERÍA EXCUSAR DE SU CUMPLIMIENTO.

Fernando J. Zamora Martínez.