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La gestión urbanística en la Ley 4/2013.

Si tuviera que sintetizar las modificaciones que incorpora la Ley 4/2013, de 23 de mayo, respecto de las previsiones que establecía la Ley 3/2009, de Urbanismo de Aragón, creo que bastaría con remitirse al Preámbulo de la propia Ley, en el que quedan resumidos, en poco más de una página, los aspectos más importantes de la reforma. Volveremos luego sobre referencias concretas contenidas en dicha “exposición de motivos” para resaltar aquellas diferencias que destaca el propio legislador. También podría ser válido remitirse al excelente trabajo de María Josefa Aguado Orta (Asesoría Jurídica del Ayuntamiento de Zaragoza), titulado “Novedades de la legislación urbanística aragonesa”, que publica la Revista “Práctica Urbanística”, editorial La Ley (Wolters Kluwer) en su número 194, de septiembre-octubre de 2013, y que efectúa un análisis sintético y acertado de los aspectos más significativos de las modificaciones que la Ley 4/2013 introduce respecto de la precedente norma urbanística vigente en la Comunidad Autónoma de Aragón; el trabajo aborda la totalidad de la citada Ley de 23 de mayo de este año (BOA de 6 de junio), dedicando una parte de su análisis a los aspectos atinentes a la “gestión urbanística”, con un mayor detalle que el que se contiene en el mencionado Preámbulo de la Ley.

 Si pretendiera analizar las consecuencias que esta modificación de la Ley 3/2009 ha podido conllevar en la práctica cotidiana, la conferencia sería obligadamente breve, no sólo por el escaso tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley sino fundamentalmente por la ya más que conocida “paralización” del sector inmobiliario, directamente relacionada con las graves dificultades que arrastra también el sector financiero, las consecuentes restricciones de crédito y la drástica reducción de operaciones de adquisición de vivienda. Como resulta conocido, existe demanda potencial de compra de vivienda, pero no hay capacidad de afrontar la inversión que representa la adquisición de una nueva (o usada) residencia; según el criterio de algún conocido representante de entidad financiera, porque falta “demanda solvente”, es decir, potenciales adquirentes con capacidad de generar recursos propios suficientes como para que la respectiva entidad bancaria entienda que puede ser viable el otorgamiento de un préstamo parcial con garantía hipotecaria para la compra de la vivienda pretendida. Esto merecería un análisis algo más pormenorizado, pero no nos resulta posible ahora, siendo que el objeto de la ponencia es diferente. Pero quede expresa constancia de la disconformidad con esta radical alteración de los criterios de análisis de solvencia introducidos desde el sector financiero y las graves consecuencias que ello conlleva en lo relativo a esa “falta de dinamismo” de la demanda de vivienda (en términos del Preámbulo de la Ley 4/2013). En resumen, y en lo que aquí nos interesa y afecta, la relativa inacción del sector urbanístico hace difícil valorar si las modificaciones incorporadas en materia de gestión urbanística por parte de la Ley 4/2013 van a tener la eficacia pretendida y van a alcanzar los objetivos que el legislador propugna en la norma. Deberemos dejar pasar algún tiempo para ir comprobando si las pretensiones introducidas por esta modificación legislativa se van cumpliendo, o bien, por el contrario, la intención del legislador no encuentra respuesta correlativa en los agentes del proceso urbanístico ni alcanza esos pretendidos objetivos de simplificación repetidamente expuestos en el Preámbulo de la propia Ley.

   Así que no quedará otro remedio que, sin renunciar del todo a incorporar apreciaciones personales y valoraciones propias respecto del contenido de la nueva normativa, quizás contrastadas en algún caso con alguna experiencia profesional resultante de la aplicación de la normativa precedente, tengamos que mantener respecto de la misma una obligada aproximación teórica inicial que nos permita analizar aquellos elementos más destacados que pretenden incorporarse, bien como técnicas nuevas, bien como recuperación de otras precedentes, ponderando en tal caso las razones que han determinado la inadecuación de las que había introducido la Ley 3/2009.

   Aunque el título de la conferencia circunscribe este trabajo y la correlativa exposición a la materia de “gestión urbanística”, resulta obligado efectuar alguna referencia más general a aspectos de la norma que tienen directa trascendencia en relación con la gestión, pero que también pueden afectar al resto de las actividades, materias o competencias tratadas en la nueva normativa urbanística:

   1.- De nuevo, aunque sea reiterativo, porque está ya planteado por el suscribiente en otros distintos foros y ocasiones, nos parece que, sin dejar de reconocer el esfuerzo que se efectúa por contemplar la problemática específica de los que denominamos “pequeños municipios”, en los términos de la normativa urbanística (los de menos de 2.000 habitantes, como regla general), la realidad geográfica y demográfica de la Comunidad Autónoma de Aragón debería determinar, en nuestra opinión, otro tipo de planteamiento, que conllevaría prácticamente una inversión de las reglas que hasta ahora se han venido aplicando: realmente la ley “general” debería regular los aspectos de planificación, gestión o ejecución de la urbanización que resulten adecuados y suficientes para la inmensa mayoría de los municipios de la Comunidad Autónoma, que están por debajo de ese umbral de población. La Ley actual les dedica (al igual que la precedente, y muy similar a la Ley 5/1999), sólo 7 artículos, de un total de 290 (más 12 Disposiciones Adicionales y 18 larguísimas Disposiciones Transitorias, además de 2 Derogatorias y 10 Disposiciones Finales). Por cierto, ¿de verdad tiene sentido hacer leyes de más de 300 artículos?. ¿No habíamos quedado en que la Ley debe ser el “marco básico”, esencial, que establezca las “grandes reglas”, que luego puedan ser reglamentariamente desarrolladas?. ¿No nos “fiamos” del Poder ejecutivo?; ¿no nos fiamos de las Administraciones competentes para aplicación de la Ley?; ¿o simplemente desconfiamos de los ciudadanos?; ¿es oportuna una regulación tan pormenorizada en una norma con rango de ley?.

   Volviendo al planteamiento sobre la conveniencia de una Ley que invierta las prioridades, resaltaremos que, salvo error, de un total de 731 municipios en todo Aragón, 670 tienen menos de 2.000 habitantes, es decir, casi el 90% de términos municipales. Por supuesto, que los datos de población son bien distintos, pues apenas alcanzan un 20% del total (poco más de 280.000 habitantes frente a 1.350.000 de toda la Comunidad Autónoma). Pero nos sigue pareciendo que estamos haciendo una regulación para la “excepción”. Incluso me atrevería a plantear que sería viable que esa Ley Urbanística de la Comunidad Autónoma regulara en primer lugar los aspectos atinentes a la planificación, gestión urbanística y ejecución de la urbanización de municipios hasta 5000 habitantes (casi todos los de Aragón; sólo 25 superan ese umbral de población), y que luego se fueran introduciendo ya las particularidades que resultaban exigibles y aplicables a los municipios de mayor población y a las capitales de provincia; incluso, ¿por qué no?, que contemplase expresamente los aspectos diferenciales que afectan al régimen de las “grandes ciudades”, con la consecuente especial consideración a Zaragoza-Capital (que, probablemente, es la que menos regulación necesita al haber estado dotada, en todo momento, de un instrumento normativo de suficiente detalle y precisión, que viene a equivaler al desarrollo reglamentario –para ese ámbito municipal- de la normativa legal en materia urbanística de la Comunidad Autónoma).

   Todo esto es una consideración personal, previa (aunque veo que no muy desenfocada, tras escuchar a la propia Directora General de Urbanismo que en nuestra Comunidad Autónoma sólo “hacen” urbanismo 15 municipios; regulemos entonces la actividad para los restantes sólo a través de la ordenación territorial); en todo caso, volveremos luego sobre esta cuestión con mayor detalle, cuando tratemos de la gestión urbanística y pensemos en la aplicación de todas las previsiones de la vigente legislación a un municipio de 2.500 habitantes, por ejemplo, que cuenta con un Secretario y un auxiliar administrativo, probablemente, como todo instrumento de gestión y de control del cumplimiento de la legalidad.

   2.- Apuntaré otra “discrepancia” importante respecto de la Ley 4/2013, aunque sería más propio decir que mi disconformidad o advertencia se refiere a la posible “invasión de competencias” por parte de legislador estatal, como consecuencia de la aprobación de la Ley Estatal 8/2013, de 26 de junio (BOE de 28 de junio de este mismo año). El primer problema que constatamos es el derivado de la publicación de esa ley estatal con posterioridad a la Ley Autonómica 4/2013, a la que nos venimos refiriendo, pues aquella ha introducido modificaciones en el Texto Refundido de la Ley del Suelo, Real Decreto Legislativo 2/2008, algunas de las cuales vuelven a incidir, a su vez, en técnicas urbanísticas, en nuestra opinión, que no debería haber regulado el legislador estatal. Luego tendremos oportunidad de constatarlo al analizar aspectos puntuales de la legislación autonómica, pero ese pretendido respeto al marco constitucional, establecido por la ya tan conocida STC 61/1997, de 20 de marzo, parece que se va “perdiendo”, poco a poco, y que el legislador estatal cada vez va “atreviéndose” a introducirse de nuevo en materias que deberían ser competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, lo cual puede volver a generar otra vez graves problemas de seguridad jurídica y nuevos debates ante nuestro Tribunal Constitucional sobre las capacidades reales y extensión de las atribuciones estatales para entrar claramente en aspectos que constituyen, a nuestro entender, “técnica urbanística”-como hemos dicho- y que deberían estar preservadas exclusivamente a la normativa autonómica.

  Luego analizaremos con más detalle esta cuestión, pero ya adelantamos que la referencia “apuntada” es en relación con las actuaciones de transformación urbanística, y los deberes urbanísticos, en particular, a las técnicas de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas detalladas en la Ley 8/2013, pero con una clara pretensión de introducir obligaciones de directo cumplimiento por los particulares en materia que debería estar exclusivamente regulada desde la normativa urbanística en sentido estricto. ¿O es que no son “técnicas urbanísticas”, y en ese caso no las debería regular el legislador autonómico?.

   En este caso no se trata sólo de una opinión personal sino que nos consta ya el planteamiento de “discrepancias” por parte de alguna Comunidad Autónoma, incluso de algún recurso de inconstitucionalidad. La Comunidad Autónoma de Canarias, por ejemplo, ha aceptado “iniciar negociaciones” con la Administración General del Estado a través de la Comisión Bilateral de Cooperación, “para resolver las discrepancias manifestadas en relación con los artículos 4.5, 10 y 12 de la Ley 8/2013, de 26 de junio…” (BOE del 21-10-2013).

   3.- Intentar ahora un análisis pormenorizado del contenido de la Ley 4/2013, incluso circunscribiéndolo exclusivamente a lo que sería la “GESTION URBANISTICA” en sentido estricto excedería con mucho del tiempo destinado a la conferencia y debate, que pretende una aproximación y un análisis básico de la norma, más que una profundización en su contenido material y sustantivo, que sin duda merecerá cursos monográficos en los que tiempo habrá de ir analizando con mayor detenimiento no sólo las intenciones del legislador, como antes decíamos, sino la constatación de la “traducción” práctica de las mismas, y la verificación de si los objetivos perseguidos se han llegado realmente a alcanzar. Existe ya un artículo monográfico que estudia la cuestión con suficiente detalle, y al que haremos alguna referencia a lo largo de estas líneas, del que son autores Miguel Corchero y Lucía Sánchez, publicado en la misma Revista Práctica Urbanística (de la editorial LA LEY), n.º 124 de septiembre-octubre del presente año, titulado “PRINCIPALES NOVEDADES EN MATERIA DE GESTION URBANISTICA DE LA LEY 3/2013, DE 23 DE MAYO, POR LA QUE SE MODIFICA LA LEY 3/2009, DE 17 DE JUNIO, DE URBANISMO DE ARAGON” (ese pequeño error numérico en el título queda posteriormente subsanado y las referencias de detalle en el artículo son efectivamente a la Ley 4/2013). El trabajo está correctamente estructurado, efectuando un análisis de los antecedentes normativos para después realizar las oportunas comparaciones derivadas de la modificación normativa de referencia, con un esfuerzo importante en orden a la clasificación de las novedades, con un análisis sucinto de todas ellas, más enunciativo que “valorativo”, pero bastante preciso.

   En la misma revista, esos autores (L. SANCHEZ y M. CORCHERO) publicaban ya otro trabajo denominado “ALCANCE DE LA REFORMA DEL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DEL SUELO REALIZADA POR LEY 8/2013, DE 26 DE JUNIO, DE REHABILITACION, REGENERACION Y RENOVACION URBANAS”, al que quizás efectuemos también alguna referencia posterior.

   Pero la primera aproximación obligada a la Ley es la valoración “personal” de la misma, al menos desde el punto de vista “empírico”: es decir, en lo referente a los objetivos perseguidos; que se alcancen o no, como venimos repitiendo, merecerá un análisis posterior, cuando la Ley lleve ya algún tiempo de aplicación.

   Y nuestra valoración personal de las pretensiones del legislador autonómico son positivas, en el sentido de los objetivos definidos en la “exposición de motivos” de la Ley, sobre todo con esa intención simplificadora repetidamente expuesta, que nos parece absolutamente necesaria (imprescindible, diríamos), y respecto a la cual seguimos pensando que todavía va a resultar escasa o insuficiente, sobre todo partiendo de esa concepción ya razonada con anterioridad sobre las características de los municipios aragoneses y la excesiva complejidad de los procesos de gestión urbanística, para la aplicación por parte de los mismos, con los escasos medios técnicos, jurídicos y materiales con que suelen contar. Tiempo tendremos de escuchar después al Ponente que analizará de manera específica el Proyecto de Ley de Reforma de la Administración Local, con precisión y acierto con toda seguridad. Pero permítaseme romper “una lanza” en favor de nuestros munícipes, y muy especialmente los de esos pequeños municipios (no en el sentido estricto de la normativa urbanística sino, en general, por el reducido tamaño de la inmensa mayoría de los aragoneses), pues su labor suele ser abnegada, no retribuida, “apartidista” (en el sentido de querer –la mayoría de ellos- “lo mejor para su pueblo”), y también de los funcionarios que desarrollan sus tareas con las obligadas limitaciones derivadas de la multiplicidad de funciones que concurren especialmente en los Secretarios de Ayuntamiento, los riesgos que asumen permanentemente, por poder incurrir en responsabilidades en el ejercicio de sus funciones, y su acreditada capacidad de gestión (en un sentido amplio, no en el de la ponencia). Todo ello hace verdaderamente sorprendente la pretensión del legislador estatal de alterar ese régimen competencial y de privar a los ciudadanos de esa respuesta más cercana e inmediata que representa la esfera de intervención municipal, siendo que el coste de todos esos municipios es tan reducido, como recordaba el artículo de Julio C. Tejedor publicado en HERALDO DE ARAGON el lunes 28 de octubre, pues apenas representa un 3% del déficit público y un 5% de la deuda pública.

   4.- Después de esa genérica valoración “positiva” de las finalidades de la reforma normativa introducida por la Ley 4/2013, procede resaltar aquellos aspectos de la misma que puedan tener mayor relevancia o trascendencia desde un punto de vista más “práctico”, para luego plantear algún otro aspecto, a efectos de un posible debate, que quizás también tendrá que ser objeto de estudio en una posible reforma normativa posterior, o incluso resuelto a través del desarrollo reglamentario de la Ley.

   Aunque esto sea una “percepción” personal, creemos que la Ley 4/2013 vuelve a recuperar criterios y principios de la normativa urbanística anterior que habían sido preteridos o “devaluados” por la Ley 3/2009. Como tantas veces pasa, y así se constató con la Ley Estatal 6/1998, de Régimen de Suelo y Valoraciones, es posible que la Ley 3/2009 tratara de afrontar una situación económica y social latente en el momento de la “gestación” intelectual de la norma. Pero, una vez más, su entrada en vigor vino a producirse en un momento en que las circunstancias de partida que probablemente tuvo en cuenta el Gobierno que impulsó la reforma, para su tramitación parlamentaria, habían quedado esencialmente alteradas, en este caso por la radical modificación de las circunstancias económicas del sector financiero, y por la ya comentada “congelación” de la demanda de nueva vivienda (y la reducción notable de transacciones de viviendas usadas). Pero, sobre todo, en lo que más novedades introducía la Ley 3/2009, referentes a la gestión de nuevos desarrollos urbanísticos, esa previsión de medios de intervención en el desarrollo urbanístico por parte de la Administración más allá de los “ordinarios” y tradicionales en la normativa urbanística precedente, han llegado un poco “tarde”, en un momento de importante caída de la demanda de nueva vivienda, y consecuentemente de paralización de los desarrollos urbanísticos/edificatorios, lo cual, sumado a la absoluta restricción del crédito para nuevos procesos de urbanización, ha determinado la inviabilidad de la aparición del agente urbanizador en nuestra Comunidad Autónoma, a pesar de la pretendida prioridad que fijaba la Ley 3/2009.

   La modificación incorporada por la Ley 4/2013 otorga un papel secundario a esa figura, aunque la mantiene, probablemente como una posible vía de reacción de las Administraciones ante la voluntaria inacción de los propietarios/tenedores de suelo, para impulsar desarrollos urbanísticos y edificatorios cuando la demanda vuelva a requerirlos; lo cual parece bastante difícil e improbable en este momento, y eso hace razonable la recuperación por la preferencia de las figuras tradicionales de gestión, y sobre todo la devolución al propietario del papel “protagonista” que tenía con la anterior normativa urbanística, sin perjuicio de que la Administración haya mantenido, tras esta reforma legal, suficientes líneas de intervención como para evitar (o dificultar, al menos) los procesos intencionados de retención de suelos y las negativas al desarrollo urbanístico cuando exista demanda real para satisfacer necesidades de vivienda.

  Aquí apuntamos ya una problemática “arrastrada” de la normativa precedente, pero que genera una específica reflexión en este momento de dificultad de financiación de los procesos de ejecución de la urbanización, y que se refiere a la elección del sistema. Si la Administración establece el sistema de cooperación –artículo 129-, a través del planeamiento secundario (de desarrollo), sigue quedando en su mano un posible inicio de la obra urbanizadora, pero con la consecuente repercusión de los costes a los propietarios del ámbito respectivo. Quizás debería establecerse algún “control” adicional que garantizase que ese impulso de las obras de urbanización sólo se llevará a cabo cuando exista algún estudio de mercado acreditativo de la demanda de parcelas urbanizadas para evitar que, respetando la prioridad de la Administración en la obtención de las dotaciones públicas respectivas, se puede gravar al propietario con unos costes urbanísticos que el mercado no le va a permitir “rescatar” en un periodo de tiempo corto/medio, sufriendo sólo las cargas de la urbanización pero privándole de la obtención de los “beneficios”. También aquí el ya más que consolidado principio de equidistribución (que sigue siendo principio y objetivo esencial tras esta reforma) debería respetarse, para que el disfrute de los aprovechamientos urbanísticos, mediante el oportuno proceso edificatorio, o la posibilidad de enajenación de los mismos a adquirentes interesados, sea correlativo con el “gravamen” de las cargas urbanísticas, fundamentalmente de los costes de ejecución de la obra urbanizadora.

   5.- También nos parece acertada la supresión del programa de compensación. En la experiencia propia, durante la vigencia de esa previsión recogida en la Ley 3/2009, los distintos supuestos en los que hemos tenido oportunidad de impulsar ese “Programa de Compensación” podemos afirmar que no ha representado ni aportado ninguna ventaja desde la óptica de la gestión urbanística, no ha incrementado las capacidades de control y fiscalización de la que ya disponen las Administraciones competentes de conformidad con la normativa anterior (y la que ahora se recupera tras la supresión de dicho programa); y, por el contrario, han determinado una dilación en los procesos de desarrollo urbanístico, generando casi un doble filtro de contenido bastante similar y una consecuente demora en la aprobación del instrumento de gestión urbanística, que permite en la practica la equidistribución.

    No creemos que la supresión del Programa de Compensación limite cauces de verificación por parte de la Administración de los propietarios existentes en un ámbito, de los bienes y derechos afectados por cualquier actuación urbanística, de las Bases de Actuación que deben regular de forma pormenorizada esa distribución equitativa de beneficios y cargas, o del propio contenido del Proyecto de Reparcelación, como instrumento de equidistribución. Los procesos anteriores –ahora sustancialmente recuperados- permitían que la constatación de las titularidades de los suelos, las transmisiones previas que se hubieran efectuado de los mismos, las posibles cargas o servidumbres de los terrenos, etc., resultaran suficientes a efectos de garantizar que la transformación de las fincas aportadas en parcelas de resultado se efectuara con las garantías legales necesarias. Ni que decir tiene que la progresiva coordinación entre Registro de la Propiedad y Catastro facilita la oportuna comprobación por las Administraciones competentes para la aprobación de los instrumentos de gestión urbanística, y de los trámites previos que deben seguirse a tal fin; pero el Programa de Compensación no terminaba de incorporar ninguna concreta previsión que mejorase esas posibilidades para la Administración y, a cambio, como ya hemos dicho, determinaba una mayor extensión de los procesos de gestión.

    6.- Retomando ese resumen de las modificaciones incorporadas en materia de gestión urbanística que recoge el propio Preámbulo de la Ley 4/2013, nos parece sensato adaptar las cargas “a las necesidades de cada municipio”, cuestión que es compatible con ese criterio ya expuesto al comienzo sobre la necesidad de una mayor regulación (más simplificada, al mismo tiempo, que excluya muchas más fases o trámites) para los pequeños municipios, pero reconociendo que en la inmensa mayoría de los mismos las reservas de suelo para equipamientos acaban constituyendo más una “carga” que una dotación en sentido estricto, y la cesión se traduce en “regalo envenenado”, por generar solares vacantes que no pueden ser oportunamente edificados por carencia de recursos propios, o por la dificultad de obtención de subvenciones por parte de la respectiva entidad local para acometer la edificación del respectivo equipamiento. Ese problema se está también constatando en municipios de mayor tamaño, y puede merecer alguna reflexión en cuanto a la conveniencia de mantener los porcentajes de dotaciones y espacios públicos objeto de cesión que se han venido consagrando en las sucesivas normativas urbanísticas, que eran bien recibidos por las Administraciones Publicas en momentos de desarrollo económico, pues posibilitaban la implantación de nuevos servicios en los respectivos ámbitos, para uso de los ciudadanos, traduciendo en actuaciones concretas esa “función social” que le atribuimos al urbanismo, pero que ahora se encuentran con ese problema de la incapacidad de acometer las inversiones necesarias para “llenar” esos espacios con edificaciones destinadas al servicio público.

   Algunas Comunidades Autónomas han optado por una reducción de “cargas”, en el sentido de limitar legalmente el porcentaje de suelos destinados a dotaciones públicas, sean viarios o zonas verdes, o fundamentalmente a equipamientos, por la imposibilidad de acometer en este momento las inversiones necesarias para dotar de “contenido” a tales solares, resultantes de los procesos de gestión urbanística, que acaban produciendo unos vacíos urbanos generadores de una mala “imagen” del área respectiva.

   También nos parece acertada tanto la exigencia de la prestación de garantía en el momento de inicio efectivo de la ejecución de la urbanización, o la precisión de la garantía simultánea en las obras de edificación y urbanización. Aquí deberíamos apuntar que más que “sobre el coste de las obras pendientes de ejecutar” creemos que el legislador podía haber exigido que la garantía económica fuera por la totalidad de los costes de urbanización imputables específicamente a esa parcela. No corresponde el análisis de esta cuestión a esta ponencia sobre “gestión urbanística”; así que simplemente dejaremos “apuntada” la sugerencia.

   7.- Aunque no constituya motivo específico de modificación por parte de la Ley 4/2013 (ya que ese mismo “objetivo” aparecía en la Ley 3/2009), sí que nos parece oportuno detenernos brevemente en uno de los varios apartados del artículo 9 de la Ley, entre los cuales aparece también la agilización de la gestión urbanística y el fomento de la rehabilitación de los espacios y la edificación construida. Esto sí que compete expresamente a esta exposición, y sobre ello volveremos también más adelante. Pero nos parece oportuno efectuar una breve mención a la letra e) del apartado 1 (de ese artículo 9), que considera como objetivo de la actividad urbanística, entre otros:

   “…e) garantizar el ejercicio de la actividad empresarial urbanística e inmobiliaria en forma compatible con los valores, principios y derechos constitucionales, evitando maquinaciones especulativas que alteren el precio del suelo, la vivienda u otras construcciones, generando incrementos artificiosos de los mismos”.

   En la práctica profesional hemos constatado que podría resultar conveniente definir también la función y figura del “Promotor”, no sólo a los efectos de la Ley de Ordenación de la Edificación, sino también desde el punto de vista de la actividad urbanística. El agente urbanizador ha recibido un concreto “estatus” en la reforma legal, por lo que quizás también se podría haber definido la intervención real del “Promotor” en estos procesos de transformación urbanística, y diferenciarla de quienes desarrollan una actividad claramente especulativa sobre el suelo, siendo meros tenedores del mismo, a veces “retenedores” hasta que la situación urbanística hace rentable su transmisión, y en otras ocasiones rápidos intervinientes en la generación de plusvalías, prácticamente como sujetos interpuestos o meros intermediarios, pero que reciben todo el valor añadido que no debería corresponder a quien no participa empresarialmente en los procesos de transformación, ni con el desarrollo de ninguna actividad económica justificadora de esos incrementos del valor de los terrenos.

   Pero nos parece difícil que ese objetivo pretendido por el legislador (evitar manipulaciones especulativas) se pueda alcanzar sólo desde la normativa urbanística. Creemos que son otros instrumentos, fundamentalmente de carácter fiscal, los que deben evitar que esas varias operaciones meramente especulativas que se constatan en la transmisión de los suelos generen un beneficio tan injustificado como desproporcionado (o, si lo permiten, garantizar “la participación de la comunidad” en esas plusvalías). Probablemente tardará mucho tiempo en producirse de nuevo esa situación de “especulación salvaje” que hemos conocido a lo largo de muchos años, agravada a comienzos del presente siglo. Pero ese objetivo definido en el artículo 9.1.e) de la LUA no se alcanzará si realmente no se establecen mecanismos concretos de intervención por parte de la Administración en esos procesos. O si no se consiguen aplicar eficazmente instrumentos ya existentes, como la Ley de Prevención del Blanqueo de Capitales. Interesante, por cierto, el artículo publicado por varios Profesores de la Universidad de Zaragoza (J. López Laborda y otros) en HERALDO DE ARAGON el martes 29 de octubre, que merecería un amplío comentario, pero que no puede ser, obviamente, objeto de esta conferencia.

   Ya hemos tenido oportunidad de plantear en otros foros también una solución quizás algo “drástica”, contemplada en la normativa de otros países europeos, que sería la “atribución” del aprovechamiento urbanístico por parte de la propia Administración, permitiendo mientras tanto el uso y disfrute del suelo con arreglo a sus condiciones y características naturales. En función de la respectiva planificación, el propietario podría continuar con el uso de sus terrenos, pero el valor de los mismos quedaría circunscrito a ese uso inicial, dado que la “plusvalía” íntegra que genera la atribución de aprovechamiento urbanístico correspondería a la propia Administración. Aceptamos que la cuestión es mucho más compleja que para un mero “apunte”, sobre todo por la incidencia en situaciones preexistentes, consolidadas a lo largo de muchos años de una legislación que tiene otro enfoque y características; pero esa sería una posible forma de terminar con la especulación de quienes adquieren suelos que conocen que van a ser objeto de transformación urbanística y, sin ningún riesgo económico y sin ninguna actividad empresarial de transformación, reciben una plusvalía que, cuando menos, debería ser gravada de forma específica, diferenciada de los incrementos de valor en el Impuesto sobre las Renta de las Personas Físicas, o incluso desde la óptica de las propias Haciendas Locales (Impuesto municipal sobre el incremento del valor de los terrenos): ¿por qué, quien más beneficio “neto” obtiene, soporta una “plusvalía” menor  ( o cero, incluso, si es  Suelo Urbanizable No Delimitado,  p.  ej. )?.

   8.- Tras esa pequeña “licencia”, retomamos el análisis de aquellos aspectos más sustantivos de la norma, empezando por la definición más amplia de gestión urbanística que, partiendo del principio objetivo de distribución equitativa de beneficios y cargas, concreta que el concepto “gestión” incluye no sólo las actuaciones urbanísticas que puedan llevarse a cabo sobre el suelo y la edificación, sino también los propios sistemas de actuación para acometer la ejecución de tales intervenciones.

   Seguidamente se efectúa una clasificación más pormenorizada que la que incluye la Ley 3/2009, introduciendo terminología específica, que ahora habrá que concordar con la que deriva de la Ley 8/2013, a la que ya nos hemos referido, que entendemos que no tendría que haber entrado a regular (esta última norma) esos concretos aspectos de “técnica urbanística”, pero que mantiene todavía, con algunos cambios, la previsión de “actuaciones de transformación urbanística”, distinguiendo las de nueva urbanización de las actuaciones de dotación, por un lado, y las actuaciones edificatorias, por otro, en las que agrupa las de nueva edificación o sustitución de edificación existente, y las de rehabilitación edificatoria (artículo 14 TRLS 2008, según redacción introducida por la Ley 8/2013). Luego volveremos a los “deberes vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística y a las actuaciones edificatorias”, regulado en el artículo 16 de la propia Ley, que en nuestra opinión vuelve a incidir en las competencias autonómicas sobre la materia.

   Según la clase de suelo, las actuaciones urbanísticas (art. 125) pueden ser “actuaciones aisladas”, que se ejecutan de forma asistemática sobre suelo urbano consolidado, mediante el sistema de urbanización de obras ordinarias; y “actuaciones integradas” o de transformación urbanística, que corresponde al desarrollo sistemático del planeamiento, necesitando de la previa delimitación de una unidad de ejecución, y que pueden plantearse en suelos urbanos no consolidados o en suelos urbanizables delimitados, con una subclasificación entre actuaciones de nueva urbanización, de rehabilitación urbana o de intervención en suelos consolidados por la edificación. También pueden ser actuaciones para obtención de sistemas generales (luego no se mencionan éstas en el artículo 138), añadiéndose también la posibilidad de actuaciones aisladas en suelo no urbanizable.

   En atención a su objeto las actuaciones urbanísticas se clasifican en actuaciones de urbanización (para transformación de suelo rural a urbanizado en la terminología de la legislación estatal, y creación de las infraestructuras y dotaciones públicas pertinentes); actuaciones de rehabilitación urbana (en sentido amplio, pues se incluye la rehabilitación de edificaciones, o la regeneración o renovación de los espacios urbanos); y actuaciones de intervención en suelos consolidados total o parcialmente por la edificación, que no tengan la naturaleza de actuación de rehabilitación urbana (como las antes citadas actuaciones integradas o de transformación urbanística).

   Además de una mayor sistemática, el precepto incorpora nuevas previsiones o definiciones de actuación respecto de la precedente Ley 3/2009, y también respecto de las anteriores normas urbanísticas vigentes en la Comunidad Autónoma. Ahora apuntaremos nuestro criterio personal respecto de las “actuaciones de dotación”, terminología de la que “huye” en este caso el legislador autonómico, aunque se mantiene en la normativa estatal, y la equiparación o similitud resulta evidente (aunque con diferencias semánticas). Muy interesante, por cierto, el artículo de José Luis Calvo Miranda, Abogado, publicado en la Revista Aragonesa de Administración Pública n.ºs 39-40, del año 2012, titulado “LAS ACTUACIONES DE DOTACION EN LA LEY 3/2009 DE URBANISMO DE ARAGON”, parte de cuyas propuestas y conclusiones siguen resultando válidas, con independencia de las modificaciones terminológicas operadas por la Ley 4/2013.

   Se mantiene la regulación de las competencias y de las formas de gestión, y en los presupuestos de ejecución se respeta la diferenciación entre ejecución mediante actuaciones aisladas (con proyecto de obras ordinarias, como norma general) y las actuaciones integradas, que exigen la previa aprobación del correspondiente instrumento de planeamiento que establezca la ordenación pormenorizada y de la delimitación de unidad de ejecución, siendo posterior ya el correspondiente proyecto de reparcelación (instrumento técnico-jurídico de distribución de beneficios y cargas) y el proyecto de urbanización, con la consecuente supresión de la referencia anterior al programa de compensación.

  9.- Parece interesante, sobre todo porque puede posibilitar dar solución a problemas concretos que se “enquistarían” a tenor de la situación actual de determinados sectores en desarrollo urbanístico, la introducción de la posibilidad de recepción parcial de las obras de urbanización, limitada a una “parte del sector o unidad de actuación”, con una condición, que parece también absolutamente coherente: que esa área urbanizada constituya una “unidad funcional directamente utilizable”. Somos conscientes de que se introduce un concepto jurídico indeterminado, que deberá ser integrado en cada concreta situación, pero que permite un control administrativo de la viabilidad del desarrollo edificatorio y del razonable funcionamiento de las infraestructuras y servicios de ese concreto ámbito objeto de la recepción parcial (artículo 130.5). También es coherente reconocer el carácter positivo del silencio administrativo en los momentos de recepción de las obras de urbanización, partiendo de las múltiples situaciones de inacción de la Administración o de la introducción de prescripciones o exigencias “forzadas” para evitar asumir los respectivos costes de mantenimiento de la nueva urbanización ejecutada.

   Permítasenos una digresión, que no contiene ninguna crítica al legislador (que es absolutamente correcto en la terminología y en el lenguaje utilizado) sino al incorrecto uso cotidiano del lenguaje, y que representa otro “atentado” contra el Diccionario de la Real Academia de la Lengua: las obras de urbanización no se “recepcionan”, sino que se reciben (como una carta o como un correo electrónico). Que el sustantivo sea irregular (“recepción”) no permite volverlo a conjugar en forma verbalizada; simplemente “recibimos” las obras de urbanización concluidas, al igual que notificamos un acto administrativo (a nadie se le ocurriría “notificacionar”) o sustraemos del debate una determinada cuestión (espero que no lleguemos a “sustraccionar” tampoco). Si ya de por sí los términos urbanísticos entrañan cierta complejidad, sería conveniente hacer un esfuerzo de prudencia terminológica para no ir incorporando más complicación e irregularidades en el uso del lenguaje.

    Aunque nada tenga que ver con este aspecto, pero sí con la gestión urbanística, mantengamos también la correcta referencia que señala el legislador a la posible “sustitución económica de los aprovechamientos urbanísticos”; pero, si queremos mencionar que tal sustitución es por el equivalente económico, parece que sería más correcto “monetarizar” (en el sentido de ”hacer monetario”) ese aprovechamiento sustituido, que “monetizar”, pues, de momento, no parece que las Administraciones locales o autonómicas tengan la facultad de “hacer monedas”.

   Puesto que estamos con la recepción de las obras de urbanización, vamos a introducir también otro pequeño elemento de discrepancia. Aun consciente de que cada vez resulta más necesaria la recuperación de las Entidades Urbanísticas de Conservación (artículos 130 y 143), en particular cuando se trata actuaciones alejadas del núcleo consolidado, o si hablamos de determinados polígonos industriales o de servicios, o partiendo de la dificultad de muchas entidades locales para la adecuada prestación de los servicios, no podemos por menos que advertir del riesgo de que se generalice de una forma excesiva esa exigencia de constitución de entidades urbanísticas de conservación para sustituir y trasladar a los particulares el deber de conservación que corresponde al municipio. Que la constitución de EUC sea asumida de forma voluntaria por los promotores del desarrollo urbanístico estaría justificado; pero que la misma quede prevista en el respectivo Plan debería exigir una concreta motivación o justificación para que no sea aleatoria o meramente discrecional la decisión administrativa, para evitar situaciones de abuso o simple desatención de la obligación que inicialmente le corresponde a la respectiva entidad local.

  10.- Se mantienen de forma sustancial las definiciones del aprovechamiento urbanístico (índice de edificabilidad bruta, edificabilidad, aprovechamiento objetivo y aprovechamiento subjetivo), con la supresión del apartado 5 del artículo 131, que luego tiene alguna incidencia en la “comparación de posibles incrementos de edificabilidad a efectos de las actuaciones de dotación”.

  También la definición de aprovechamiento medio, suprimiendo aspectos terminológicos que complicaban la interpretación o cálculo del mismo en el suelo urbanizable delimitado, pues aparecía la referencia “o de los ámbitos resultantes de la agrupación de sectores dotados de un mismo uso característico residencial unifamiliar o plurifamiliar, industrial o terciario”. Parece que es preferible circunscribirlo al cálculo de los distintos sectores, como ahora queda el articulo 132 en sus apartados 4 y 5.

 También se simplifica el tema de los coeficientes de homogeneización, suprimiendo los apartados 3 y 4 del artículo 133. Pero teníamos interés en centrarnos en el cálculo de aprovechamiento en suelo urbano (artículo 134), que mantiene la regulación para el suelo urbano consolidado y para las operaciones aisladas de rehabilitación. Interesa resaltar el aspecto atinente al aprovechamiento subjetivo en el suelo urbano no consolidado, y en particular lo que el apartado 4 del citado artículo 134 denominaba “actuaciones de dotación”, en términos que han desaparecido en la Ley 4/2013, pero que mantiene la ya citada Ley Estatal 8/2013. El legislador autonómico ha preferido hablar ahora de “cuando sea necesario un reajuste de la proporción de las dotaciones públicas existentes y de la participación en las plusvalías, por aumentos de la edificabilidad o densidad preexistente, o atribución de nuevos usos”, analizando el aprovechamiento subjetivo correspondiente a cada parcela edificable y concretando la forma de determinación en términos bastantes similares a los que preveía la redacción precedente del citado artículo 134.4, aunque con esa distinta denominación de “actuaciones de dotación”.

  La primera crítica que queremos efectuar es referente a la posibilidad de aplicación de este tipo de técnicas en municipios pequeños, que superan los 2.000 habitantes, pero que carecen de servicios técnicos municipales adecuados para la interpretación -casi “traducción”- y utilización de estas concretas normas. Permítasenos la breve lectura (aquí transcripción) del precepto para constatar la dificultad de una correcta aplicación del mismo:

  “4… cuando sea necesario un reajuste de la proporción de las dotaciones públicas existentes y de la participación en las plusvalías, por aumentos de la edificabilidad o densidad preexistente, o atribución de nuevos usos, el aprovechamiento subjetivo correspondiente a cada parcela edificable se determinará de la manera siguiente:

   a) El planeamiento concretará la cuota media de cesión dotacional correspondiente a cada zona de ordenación urbana donde se integra la parcela, dividiendo la superficie de suelo de reserva dotacional establecida en la zona de ordenación por incremento total de aprovechamiento objetivo establecido por el Plan General determinado en metros cuadrados construidos, atribuido a las diferentes parcelas integradas en la zona de ordenación.

   b) La parte de suelo dotacional que cada parcela edificable debe aportar al dominio público se determinará multiplicando la cuota media anterior por el incremento de edificabilidad atribuido a dicha parcela.

   c) La cesión de aprovechamiento que corresponde al municipio por participación en las plusvalías será el 10% del incremento de aprovechamiento objetivo atribuido a la parcela.

  d) El aprovechamiento subjetivo de cada parcela edificable se determinara restando de su aprovechamiento objetivo la cantidad obtenida conforme a la letra c) y previo levantamiento de la carga dotacional establecida en la letra b) mediante reparcelación discontinua….”

   Nos parece que esta norma no termina de cumplir esos objetivos de “simplificación” y “clarificación” planteados en el Preámbulo de la Ley, y resultan de difícil interpretación y aplicación para quienes tienen otras funciones y obligaciones en su actividad cotidiana distintas o adicionales a la actividad urbanística (p. ej. los Secretarios de esos municipios superiores a 2.000 habitantes, a los que resulta de plena aplicación la Ley).

   Pero, en lo que ahora querría centrar el análisis del precepto es en la crítica de unas concretas previsiones que me parecen inadecuadas e improcedentes, y que sí que hemos tenido oportunidad de constatar en la práctica, con la conclusión de que el resultado final puede ser injusto (opinión siempre personal y subjetiva, obviamente). Además de una discrepancia genérica sobre la procedencia de aplicación de esas actuaciones de dotación cuando estamos ante suelo urbano consolidado en el que se produce un simple cambio de destino de las parcelas, o incluso, todavía más sencillamente, modificación del uso de la concreta actividad desarrollada en una edificación, creemos que es improcedente “desclasificar” ese suelo por ese mero cambio de uso que no implica ninguna actuación urbanística, que no entraña ninguna necesidad de ejecución de obras de urbanización (insistimos en que es un suelo urbano consolidado, dotado de todos los servicios necesarios para cualquier tipo de uso que pretenda implantarse sobre el mismo), y que simplemente pretende, por ejemplo, la implantación de un uso terciario sobre una parcela calificada como uso industrial. ¿De verdad eso debe determinar un incremento de dotaciones públicas, un porcentaje de cesión de aprovechamiento urbanístico en favor de la Entidad local interviniente?. No es difícil concebir la posible implantación de un uso de pequeño comercio en una nave destinada a actividad industrial hasta tiempo inmediatamente reciente, pero que ha tenido que cesar por claras razones de coyuntura económica, y cuyo propietario constata la posibilidad de un simple alquiler de la nave para ese destino distinto: ¿el propietario del terreno y de la edificación genera alguna actividad urbanística susceptible de producir ese valor añadido o esa plusvalía por la que se le exige una cesión de aprovechamiento?.

    Sinceramente nos resulta incomprensible que ese simple cambio de uso -la posible transformación a uso residencial quizás merecería otra consideración- implique la “desclasificación” del suelo y la consideración de una actuación de dotación. No lo podemos compartir, y creemos que no era esa ni la idea inicial del legislador estatal, que concibió ese tipo de actuaciones, pero tampoco creemos que fuera el objetivo fundamental de la normativa autonómica al introducir esa técnica, que ahora queda consolidada tras la reforma, aunque se haya efectuado el cambio terminológico mencionado (artículo 134.4 LUA).

  Interesantes, sin duda, las modificaciones introducidas en el apartado 5 del artículo 134 en cuanto a los posibles supuestos de modificación del aprovechamiento subjetivo, y en particular la previsión de posibilidad de reducción de la cesión de aprovechamiento al municipio (o incluso su supresión), cuando se acredite, mediante un estudio económico-financiero, que el aprovechamiento objetivo de las fincas de resultado es inferior al aprovechamiento medio en el resto del suelo no consolidado.

   11.- En un repaso rápido, antes de abordar otro tema de más “contenido”, diremos que nos parece correcto que sea el momento de otorgamiento de la escritura pública el que determine la constitución de las entidades urbanísticas, teniendo mero efecto de publicidad la inscripción en el respectivo Registro del Gobierno de Aragón. También nos parece acertada la remisión al desarrollo reglamentario de la documentación mínima exigible al Proyecto de Reparcelación (artículo 152); y la diferenciación del momento de inicio del procedimiento de reparcelación según se trate de reparcelación forzosa o voluntaria. Y esa mayor flexibilidad en cuanto a la posibilidad de evitar la constitución de la Junta de Compensación no sólo en los supuestos en que se trate de propietario único, sino en aquellos casos en los que existe unanimidad de todos los titulares de fincas dentro del ámbito, mediante el oportuno convenio de gestión a suscribir con la respectiva Administración competente.

   La reforma introduce también la concreción de las alternativas de incorporación o adhesión a Junta de Compensación que habitualmente veníamos recogiendo en las Bases de Actuación, fijando ya ambas posibilidades en la norma con rango legal. Faltaría por establecer un plazo cierto y límite para la adhesión tras el otorgamiento de la escritura, que creemos que se podrá determinar reglamentariamente.

   Interesa detenerse aquí en la posible decisión de los propietarios de no participar en la gestión urbanística del ámbito, exigiendo la Ley 4/2013 que opten expresamente por la expropiación (si son particulares; para las Administraciones rige la regla inversa). Aquí queremos plantear un problema detectado en la gestión urbanística de determinados ámbitos en los que la demora en la tramitación del planeamiento ha conllevado una modificación sustancial de las expectativas y posiciones de los propietarios del Area de Intervención o del correspondiente Sector, habiéndose incrementado notablemente los titulares de terrenos que optan por la expropiación cuando se va a afrontar ya el proceso de transformación urbanística propiamente dicho, mediante la constitución de la Junta de Compensación, para iniciar, consecutivamente la ejecución de las obras de urbanización. A la vista de los justiprecios expropiatorios fijados en algunos supuestos, o de la importante superficie de los propietarios que deciden no participar voluntariamente en la gestión urbanística, la ejecución de la urbanización deviene inviable, al tener que soportar entre un número más reducido de propietarios del inicialmente previsto las indemnizaciones correspondientes a los titulares de bienes y derechos no adheridos, siendo que en muchos casos ello implica además costes elevados por posibles traslados o extinciones de actividades industriales o de otro tenor. Tampoco las Administraciones se muestran en estas situaciones muy partidarias del cambio de sistema porque estarían asumiendo una parte importante del problema ya previamente detectado. Incluso se llega a solicitar la disolución de la Junta de Compensación por imposibilidad de cumplimiento de sus fines; no parece que ésa sea una de las situaciones de disolución previstas por el legislador, y habrá que analizar otro tipo de soluciones que no “castiguen” irremisiblemente a los propietarios que pretenden cumplir con sus deberes en aras a la transformación urbanística de los terrenos de su propiedad.

  Ya hemos dicho antes que nos parece acertada también la modificación del momento de prestación de la garantía para responder de la correcta ejecución de las obras de urbanización. Somos conscientes de la importante problemática detectada no sólo en nuestra Comunidad Autónoma sino en todo el ámbito estatal, como consecuencia de falta de ejecución de las obras de urbanización en determinados procesos de desarrollo urbanístico, en los que se fueron acometiendo la transformación de parcelas, incluso la enajenación de las mismas y en algún caso su edificación, sin haber completado las obligaciones de urbanización inherentes al “promotor”. Pero esa problemática no se resolvía con el “momento” de la exigencia de la prestación de la garantía; es preferible analizar la viabilidad de un posible incremento del porcentaje del importe que debe ser avalado o afianzado por quien pretenda acometer la ejecución de la urbanización, o incluso incrementar hasta el 100% la garantía a prestar cuando se pretenda la simultánea edificación y urbanización de terrenos. Esta “posposición” de la prestación de la garantía referente a la ejecución correcta de las obras de urbanización no parece que vaya a tener un directo efecto negativo respecto del cumplimiento de obligaciones en los procesos de transformación urbanística como decimos.

   También nos hemos manifestado en favor de la “subsidiariedad” de la figura del agente urbanizador, y esperamos que no sean muchos los planeamientos secundarios que prevean la aplicación de dicho sistema de gestión indirecta, o los Ayuntamientos que decidan incorporarlo en los supuestos de cambio de sistema.

  12.- Pero queríamos llegar al análisis de las “actuaciones de rehabilitación urbana” que la Ley 4/2013 trata como otra forma de gestión urbanística, diferenciándolo expresamente de las actuaciones integradas y de las actuaciones aisladas. No olvidemos que previamente se ha incorporado la referencia al programa de rehabilitación urbana en la fase de planeamiento, aunque esto no sea objeto específico de esta conferencia. Encontramos referencias al programa de rehabilitación dentro de la regulación de los instrumentos de planeamiento, y en concreto de hablar de los planes generales, por ejemplo en el artículo 41.2, o en el artículo 42.4. Pero también es verdad que la regulación  incorporada dentro del Título Cuarto, dedicado a la “Gestión Urbanística”, en concreto los artículos 190 bis y siguientes, recoge no sólo referencias sino definiciones, contenidos o determinaciones de los programas de rehabilitación urbana. En concreto, en el artículo 190 TER se habla de que el mismo puede contener los inmuebles sujetos a actuaciones de rehabilitación edificatoria, los tipos de actuaciones de rehabilitación o sus formas de ejecución, el régimen de especialidades (reglas de cómputo de edificabilidad, modificaciones del parámetro de altura, etc.), requisitos técnicos de la propuesta de intervención, y en todo caso, y esto sí que es importante, la Memoria económica que justifique la viabilidad de la actuación y los parámetros urbanísticos de aplicación.

   El siguiente articulo 190 Quater analiza aspectos propiamente de la planificación, indicando que el programa de rehabilitación “forma parte del Plan General de Ordenación”, aunque deja alguna duda en cuanto a su incardinación, nivel jerárquico, preferencia interpretativa en supuestos de discrepancia, etc., permitiendo que se desarrolle con autonomía propia, como un documento dentro del propio Plan. Y su inclusión en el planeamiento general ya existente se puede hacer a través del procedimiento de modificación.

   Por un lado, me parece obligado manifestar mi absoluta convicción de la necesidad de introducir técnicas y fomentar la intervención en el suelo consolidado, habiendo tenido posibilidad de participar en concretos estudios sobre políticas de rehabilitación urbana (Informe del Instituto de Territorio y Urbanismo coordinado por Juan Rubio del Val), cuando la política de rehabilitación estaba todavía incipiente, cuando apenas existía normativa concreta que regulase los aspectos atinentes a la intervención en las edificaciones o en la urbanización de suelos consolidados, cascos degradados o áreas necesitadas de transformación. Pero también considero obligado reiterar que todas estas previsiones legislativas no van a resultar suficientes ni verdaderamente aplicables si no existe un compromiso presupuestario adecuado que garantice que tales actuaciones van a contar con el apoyo económico preciso para que puedan traducirse en resultados concretos y podamos constatar su aplicabilidad real y eficacia. Como norma general, debería ser obligado que la propia Ley contuviera una vinculación presupuestaria, un programa económico propio, que acreditase su viabilidad, al igual que se exige en los instrumentos de planeamiento urbanístico (aceptando que también, respecto de los mismos, debería ser todavía más riguroso el control de la solvencia y seriedad de ese análisis económico). Parece correcta esa exigencia de la memoria económica que justifique la viabilidad de la actuación, pero seguimos pensando que todavía resulta exigible algo más, que es el compromiso efectivo de las Administraciones intervinientes en la aportación de los medios económicos necesarios para que la parte de aquellas actuaciones que afecte a las infraestructuras o dotaciones públicas tenga compromiso presupuestario y garantía de inversión suficientes como para poder desarrollarse de forma correlativa a la iniciativa privada, o para dar cobertura completa a los programas que vengan auspiciados directamente desde las propias Administraciones públicas.

   En todo caso, la regulación normativa introducida por la Ley 4/2013 contiene un grado de detalle con cierta similitud a la terminología que utilizaba el Real Decreto 233/2013, de 5 de abril, por el que se aprobó el Plan Estatal de Fomento y Alquiler de Viviendas, y que ahora incorpora la ya mencionada Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. Ya hemos expresado previamente las dudas sobre este “solape” de competencias normativas en relación con una materia que, desde el punto de vista de la Comunidad Autónoma, tendrá carácter de “técnica urbanística” mientras que, desde la óptica estatal, formará parte de esas “bases” de la planificación general de la actividad económica reconocida como competencia estatal en el artículo 149.1.13 de la Constitución, y que se encaminará más a los aspectos propiamente edificatorios, pero directamente vinculados a la situación económica del sector inmobiliario, además de los aspectos atinentes al ahorro energético y otras cuestiones en las que el Estado reivindica el mantenimiento de sus atribuciones propias.

   Nos parece que es una apuesta  valiente, decidida, que cuenta en esta ocasión con el entorno económico y social adecuado para que pueda ser no sólo bien acogida, sino que parece  que en este momento resulta viable que constatemos, de forma efectiva, la prosperabilidad de este impulso a las actuaciones  en el interior del núcleo urbano para recuperación y revitalización  de espacios,  como contraste al urbanismo “expansivo” que hemos conocido en las décadas precedentes.  Parece hora de “mirar adentro”, y tratar de  optimizar la urbanización ya existente, posibilitando que la intervención edificatoria sea de menor impacto que los nuevos desarrollos urbanísticos, al afectar a ámbitos que cuentan ya con todos los servicios y dotaciones necesarios para la correcta implantación de la  población y para la atención de sus necesidades fundamentales desde la óptica de la prestación de los pertinentes servicios públicos.

   Eso no oculta la dificultad de muchas de esas situaciones, porque representará intervenir en esos ámbitos cuando ello pueda conllevar demolición de edificios completos, traslado de los ocupantes de determinados inmuebles, desalojos forzosos, una intervención  de cierta intensidad en determinados espacios suficientemente “consolidados”. Esa será la dificultad fundamental con la que se tengan que enfrentar tanto las Administraciones Públicas como  los promotores que acepten el reto de intentar intervenir sobre esos entornos susceptibles de rehabilitación o regeneración, sin olvidar que, en ocasiones, los costes de la reurbanización  serán también importantes, al tener que sustituir redes o infraestructuras con una notable antigüedad, que han venido prestando un servicio “aceptable” hasta el momento en que se acometa la  transformación para  la implantación de un mayor número de habitantes o para la remodelación de  espacios concretos. Pero también es verdad que hemos conocido ya intervenciones de regeneración y transformación  de cascos urbanos con una cierta intensidad y que, con  todas las dificultades y los traumas que  en ocasiones conlleva ese tipo de actuaciones, han arrojado resultados bastante satisfactorios en una valoración global.

    Como ya hemos dicho desde el principio, ahora sólo podemos  hacer un análisis “empírico” de la propuesta, y tenemos que reiterar que la misma nos parece atractiva, interesante, y que deseamos que pueda traducirse en actuaciones concretas que, con el tiempo, nos permitan efectuar un análisis  de la aplicación práctica de la norma y de las distintas situaciones de  regeneración o renovación urbana  que se hayan ido desarrollando al amparo de la nueva Ley.

   13.- Resulta ya demasiado extenso el contenido de la Ponencia  (y, consecuentemente, de esta mini-conferencia), que debería haber  consistido en una exposición más sintética, para  posibilitar un cierto debate entre los asistentes,  y por ello resulta obligado ir acortando ya nuestra exposición. Sí que aprovecharemos para recordar, de nuevo, que nos parece francamente interesante y útil el trabajo “PRINCIPALES NOVEDADES EN MATERIA DE GESTION URBANISTICA DE LA LEY 3/2013, DE 23 DE MAYO, POR LA QUE SE MODIFICA LA LEY 3/2009, DE 17 DE JUNIO, DE URBANISMO DE ARAGON”, de Miguel Corchero y Lucia Sánchez, Revista Practica Urbanística n.º 124 –septiembre/octubre de 2013- (Editorial La Ley), que va resumiendo las distintas novedades incorporadas por  esta Ley 4/2013. Haremos ya una referencia muy  breve a algunos aspectos, sin pretensiones de mayor profundización en este momento, con remisión al contenido de dicho trabajo y al también citado al comienzo de María Josefa Aguado Orta, que analiza de modo más amplio toda la Ley 4/2013,  en el mismo ejemplar de la citada Revista  “Practica Urbanística”.

   Por lo que se refiere a la “obtención de terrenos dotacionales” (Capitulo IV), se aclara que los posibles sistemas generales “privados” que haya previsto el planeamiento serán complementarios de los mínimos exigidos por la Ley, que tendrán en todo caso carácter público. Entre las dotaciones locales la modificación legal  incorpora no sólo esos equipamientos públicos sino también las infraestructuras necesarias y la conexión con los correspondientes sistemas generales (internos o externos) y las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas.

   Se mantiene la técnica de la “ocupación directa” que ya existía en la anterior normativa, y que también hemos tenido oportunidad de aplicar en alguna situación concreta, con resultados diversos, para ser sinceros.

   Respecto de la expropiación forzosa se modifican los plazos para el cumplimiento de obligaciones de forma voluntaria, se posibilita la autorización de obras de carácter provisional o de consolidación (introduce un matiz respecto de la regulación precedente), se introducen bastantes modificaciones en el procedimiento de tasación conjunta, y se mantiene la posibilidad del pago de justiprecio en efectivo mediante la adjudicación de terrenos de valor equivalente. Sobre esta cuestión también inciden algunas de las modificaciones introducidas por la Ley Estatal 8/2013, de 26 de junio.

   14.- Querríamos hacer también una breve  consideración respecto de los “pequeños municipios”. Ya hemos dicho que nos sigue pareciendo escasa o insuficiente la regulación concreta que se les dedica a los de población inferior a 2.000 habitantes; excesivamente compleja la aplicación de toda la normativa urbanística para los que tienen menos de 5.000 habitantes. Pero nos parece interesante el mantenimiento de la regulación de los “zonas de borde” (en el artículo 285, concepto introducido a partir de las “Normas Subsidiarias y Complementarias Provinciales de la provincia de Zaragoza”, en cuya redacción tuve oportunidad de participar como miembro del Equipo Coordinado por el Arquitecto Jesús Heredia, y que sigue “dando juego”, siendo, en principio, oportunas e interesantes las concretas ampliaciones y aclaraciones incorporadas a través de la Ley 4/2013, que flexibiliza bastante la aplicación de las exigencias previstas para el resto de municipios, preferentemente a través del respectivo Plan General, pudiendo reducir reservas de dotaciones públicas o de sistemas generales, identificar aprovechamiento subjetivo en suelo urbano con aprovechamiento objetivo, etc.

   Y aunque no forma parte tampoco de esta conferencia, también nos parece acertada esa posibilidad de autorizar la implantación de determinados usos en suelo no urbanizable que no afecten a los valores que hayan podido determinar algún grado de preservación para el mismo, pero que posibiliten al mismo tiempo el desarrollo de iniciativas que permitan un mejor uso, en un territorio tan disperso como heterodoxo en su configuración y características.

   15.- Vamos a ir efectuando unas breves consideraciones finales. La primera de ellas es que, con todos nuestros respetos, todas las modificaciones normativas que  se introduzcan seguirán resultando insuficientes para la transformación urbanística a efectos de generar demanda potencial de vivienda. El proceso funciona habitualmente al revés: es esa necesidad o exigencia de nuevas viviendas la que actúa como “locomotora” de los procesos de desarrollo urbanístico  y edificatorio.  Por eso, como  recordaba  el  Arquitecto-Jefe del Servicio de Planeamiento de la Gerencia Municipal  de Urbanismo  del Ayuntamiento de Zaragoza, Ramón Betrán, en las todavía recientes Jornadas organizadas en el mes de abril  del presente año  por el Ayuntamiento de Zaragoza,  tituladas “Urbanismo y Crisis Financiera”, la creación de empleo es el factor esencial a partir del cual se puede esperar que se produzca un resurgimiento de la actividad económica que pueda traducirse, en su momento, en un nuevo incremento de demanda de vivienda, en compra o alquiler; ello puede hacer perfectamente compatibles estas actuaciones de rehabilitación o reforma de los núcleos  tradicionales con un crecimiento más prudente y ordenado que el que hemos conocido en las décadas precedentes. Pero la creación de empleo es básica, y mientras eso no se produzca la atonía del sector  inmobiliario se va a mantener con toda seguridad. Por muchas facilidades que pretenda introducir el legislador, y por mucha simplificación de la tramitación de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanística, mientras no se recupere el empleo y ello genere actividad económica, seguiremos teniendo un exceso de oferta, que genera la drástica reducción de actividad constructiva  que en este momento padecemos.

  Si las favorables previsiones para una mejora de la situación económica en el año 2014 se cumplen (no parece fácil, en este momento, con todos los respetos, y a tenor de los datos de que disponemos a esta fecha)  y ello permite no sólo frenar la gravísima destrucción de empleo que hemos sufrido durante todos estos años precedentes, sino empezar a invertir ya el proceso,  será verdad que, por fin, empezamos a vislumbrar la posibilidad de que llegue ese momento de creación efectiva de puestos de trabajo. La propia construcción es generadora de empleo de una forma muy importante; pero, para que la misma empiece a “andar” y exista demanda real y efectiva de trabajadores en este sector, serán otros ámbitos de la actividad económica los que tengan que ayudar a “desapalancar” la situación e impulsar esa imprescindible creación de empleo.

  16.- La última reflexión no tiene nada tiene que ver con el contenido  de la ponencia, pero sí de las Jornadas. Durante muchos años hemos escuchado, y en algún caso constatado con posterioridad, que “el urbanismo” parecía el “refugio” de la especulación, o el campo propicio para la prevaricación, como si todo lo que se moviera en dicho entorno tuviera que formar parte de ese juego de enriquecimiento rápido que hemos constatado y sufrido durante tantos años y de esa “adoración al becerro de oro”, y cualquier medio fuera  válido para alcanzar la finalidad de ese enriquecimiento sin esfuerzo, sin riesgo económico incluso y muchas ocasiones sin actividad empresarial. Cuando miro a los asistentes, veo buenos funcionarios, profesionales serios, jueces honrados, que, sin embargo,  han tenido que  convivir durante  todos  estos  años con ese entorno de presión, de recalificaciones, e incluso de “deshonestidad” que   se ha producido –o, en ocasiones, simplemente se ha “presumido”- en las proximidades o  entornos de los desarrollos urbanísticos. A todos esos funcionarios y profesionales íntegros, creo que les corresponde también, ahora, una vez más, el esfuerzo de impulsar la recuperación de los valores que nunca  deberían haberse perdido, del respeto por el trabajo, el esfuerzo, la constancia, la disciplina, la seriedad; en definitiva, para iniciar una verdadera persecución de la deshonestidad, un esfuerzo de saneamiento de la vida pública, en la que esperemos contar con la colaboración de  los políticos que están dispuestos a demostrar que es veraz esa vocación de servicio público que tantas veces se invoca,  y que de ninguna forma resultan admisibles los intentos de utilización del urbanismo como  vía indirecta de financiación de las Entidades Locales,  a veces de los partidos políticos, e incluso directamente de determinados responsables  de las áreas próximas a la actividad urbanística. Eso es lo que hay que evitar y perseguir por todos los medios. Recuperemos  la ética como principio esencial que informe nuestra actividad cotidiana, nuestra relación con las Administraciones;  expulsemos a los deshonestos y normalicemos los valores que nunca deberían haberse perdido, y que me consta, como antes decía, que se han mantenido y respetado por esa mayoría de funcionarios y profesionales honestos que han tenido oportunidad de intervenir en los proceso de transformación urbanística. Es un buen momento para ello, cuando en lugar de esa ya más que famosa “huida del derecho administrativo”, estamos asistiendo prácticamente a una  “huida del urbanismo” por el escaso “rédito” que puede generar el desarrollo de la actividad urbanística, esos procesos de transformación de suelos y de ejecución de  edificaciones. Es una de esas muchas “oportunidades” que ofrecen las crisis. Bienvenida sea  ésta, con toda la gravedad  y las  consecuencias que ha arrastrado la que venimos sufriendo desde hace ya varios años, si ello nos permite  esa regeneración de valores y posibilita expulsar de  la actividad urbanística a quienes sólo han visto en ella precisamente lo opuesto de lo que ha indicado al principio  de su conferencia la  Directora General de Urbanismo: de ninguna forma  lo han concebido como un modo de “hacer ciudad”, sino sólo como un vehículo de enriquecimiento rápido.  Tenemos que lograr que esos minoritarios no impongan sus reglas del juego; tenemos que devolver a la ética ese papel protagonista que nunca debería haber perdido, y que debe servir de filtro y análisis de cualquier actuación que tenga que ver con la creación de ciudad, con cualquier proceso de transformación  urbanística. Si lo conseguimos estaremos realizando, de verdad, una “buena gestión”.

Fernando José Zamora Martínez.

Zaragoza, octubre de 2013.

III Jornadas Urbanísticas Zaragoza 30/10/2013 Organizadas por Instituto de Gestión Gordios.