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Dos Crímenes. Costas y tasas en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Para aquellos a los que les “suene” el título, pero no lo hayan leído, les recomiendo la novela de Jorge Ibargüengoitia. Para los que les suene más el subtítulo, allá van estas líneas, que intentan explicar por qué la modificación del criterio sobre la imposición de costas en la jurisdicción contencioso-administrativa así como la exigencia de tasas judiciales para la interposición de Recursos Contencioso-Administrativos me sigue pareciendo “un crimen” (doble, por tanto).

Como es sabido, los actos administrativos gozan de presunción de legalidad y veracidad que hace, lógicamente, que los ciudadanos, cuando se enfrentan, en los Juzgados y Tribunales, a la Administración Pública, no se encuentren en condiciones de igualdad respecto de la misma (cosa que sí ocurre, en principio, y como norma general, en los pleitos entre particulares). Toda la carga de la prueba, así como la obligación de desvirtuar tales presunciones, corresponde al administrado si pretende la anulación de las resoluciones impugnadas (y, en su caso, el reconocimiento de alguna situación jurídica individualizada).

Por tanto, dado que el debate parte de situaciones iniciales de desigualdad, añadirle obstáculos adicionales determina una evidente restricción del derecho de defensa, que puede llegar a ser tan intensa como para hacerlo desaparecer o impedir el ejercicio del mismo. Y esa limitación se ha visto sensiblemente incrementada con las últimas modificaciones legislativas, que hacen casi inaccesible, para muchos ciudadanos, la jurisdicción contencioso-administrativa, y por tanto les obliga a aceptar decisiones administrativas que, en ocasiones, resultan arbitrarias e injustas, pero frente a las cuales no tienen capacidad económica para esgrimir sus argumentos ante los Tribunales.

La primera de esas reformas se introdujo por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, denominada “De medidas de agilización procesal” (auténtico eufemismo), publicada en el BOE de 11 de octubre del mismo año 2011. Dicha modificación dio una redacción distinta al artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, al fijar como regla general el principio de vencimiento objetivo, y dejando sólo excepcionalmente a criterio de los Juzgados o Tribunales la posibilidad de evitar la imposición de costas en aquellos supuestos en los que, según la libre apreciación del órgano jurisdiccional, el caso presentase “serias dudas de hecho o de derecho”. Es decir, la anterior norma, que no imponía las costas judiciales por la simple estimación o desestimación del recurso contencioso, sino que permitía la imposición cuando el Juzgado o Tribunal apreciara temeridad o mala fe, se ha visto alterada sustancialmente, siendo ahora “regla” lo que antes constituía prácticamente excepción.

Ni que decir tiene que esa modificación, de por sí, obligó ya a muchos ciudadanos a replan-tearse la conveniencia de seguir esgrimiendo ante la jurisdicción contencioso-administrativa los argumentos que habían sido previamente rechazados en el trámite administrativo, a veces de forma poco motivada, o con argumentos claramente inconsistentes, inadecuados o insuficientes.

Pero esa clara restricción del derecho de defensa se ha visto sensiblemente aumentada con la exigencia de las tasas judiciales introducidas por la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, que impone el pago de determinadas tasas “por el ejercicio de la potestad jurisdiccional”. De nuevo insistiremos en que la situación analizada es muy diferente a la jurisdicción ordinaria, en la que los particulares han podido resolver previamente, de forma directa y amistosa, las divergencias existentes entre ellos, o tienen incluso otros cauces de solución extrajudicial, e incluso pueden sopesar si verdaderamente les conviene a ambos el litigio, en función de los respectivos argumentos en los que apoyen su criterio y pretensiones. Pero eso es radicalmente distinto cuando hablamos de una disconformidad frente a un acto administrativo o una disposición administrativa de carácter general, supuestos en los que el ciudadano muchas veces ni tan siquiera encuentra un interlocutor al que poderle exponer personal y razonadamente sus argumentos, sino exclusivamente unas decisiones plasmadas por escrito (a veces mediante simples formularios o modelos normalizados prácticamente), encontrándose ante la necesidad de adoptar una decisión de acudir a la vía jurisdiccional sin haber tenido una oportunidad seria –por supuesto que hay excepciones- de poder intentar, una solución transaccional, consensuada.

Y en estas situaciones se le plantean dos obstáculos de carácter económico adicionales a los que ya existían (que eran los propios costes de los profesionales a los que encomendaba su representación y defensa para interponer el correspondiente recurso contencioso-administrativo). Analicemos con un ejemplo lo que implica la modificación legislativa para entender el agravamiento de la situación, y que esa notable restricción del derecho de defensa acaba generando en muchos supuestos una verdadera indefensión al impedir la posibilidad de acceso a los Tribunales para el ejercicio razonado de las pretensiones frente a decisiones administrativas que no todas las veces resultan ajustadas a derecho, como es obvio.

Elegimos una situación derivada de un expediente expropiatorio para aportar datos concretos, muy similares a realidades profesionales que se pueden encontrar en despachos de abogados dedicados al derecho administrativo con relativa frecuencia:

Si a un determinado propietario le expropian, de una finca de su propiedad, una extensión de 5.000m2, parte de una parcela que dispone de determinados servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua, etc.), puede ocurrir perfectamente que, con arreglo a la vigente normativa (en particular, Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, con sus posteriores modificaciones), existan dudas sobre la clasificación del terreno. No resultará nada anómalo que la Administración expropiante considere que el mismo no tiene condición de “urbanizado” en sentido estricto, alegando la insuficiencia de los servicios urbanísticos o del grado de urbanización de la finca, y que valore los terrenos como suelo rural, a razón de tres euros por metro cuadrado (3€/m2). Y el particular puede considerar, perfectamente, que los servicios de los que dispone su parcela permiten defender la clasificación del terreno como suelo urbanizado (en ese sentido de la normativa aplicable), planteando una valoración de ciento veinte euros por metro cuadrado (120€/m2). La Administración le habrá ofrecido (incluso pagado, como límite de conformidad) una cantidad de 15.000€ por ese suelo expropiado, mientras que el afectado estará reclamando nada menos que 600.000€. A efectos del posible recurso contencioso-administrativo, si el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa ha confirmado la valoración de la Administración expropiante, hablaríamos de una cuantía de 585.000€.

Veamos las consecuencias que ello implica a efectos de la toma de decisión del expropiado para la interposición o no del recurso contencioso:

– Si es una persona física tendrá que pagar una tasa judicial de 2.000€; si el titular fuera persona jurídica esa tasa se puede elevar hasta 10.000€.

– En cuanto a las costas judiciales que podrían resultar repercutibles en el supuesto de desestimación del recurso (por muy fundadas que fueran las pretensiones del expropiado), dependiendo de los criterios aplicables a efectos de tasación de costas en función del respectivo Colegio de Abogados correspondiente al ámbito de la jurisdicción ante la que se tramite el recurso contencioso, podemos hablar de unas costas repercutibles entre 30.000€ y 40.000€ más IVA. Algunos Tribunales están introduciendo criterios de ponderación, en el sentido de limitar el importe máximo de honorarios repercutibles a la parte contraria; pero tampoco es una regla general, y parte de criterios subjetivos, al no existir tampoco unas reglas o pautas para esa limitación –que podría ser de carácter porcentual, por ejemplo-, sin perjuicio del derecho del Abogado del beneficiado por esa imposición de costas de girar a su cliente la totalidad de los honorarios pactados por su intervención profesional.

– Es decir, el ciudadano o la entidad expropiada tienen que decidir si afrontan la interposición de un recurso en el que los costes adicionales derivados de las dos recientes reformas legislativas mencionadas pueden resultar muy superiores al importe percibido como justiprecio hasta el momento de interposición de recurso contencioso.

– Por supuesto que seguirá teniendo que asumir los gastos que ya previamente se contemplaban antes de tales modificaciones normativas: por ejemplo, el arancel del Procurador, que es algo superior a 1.500€ para el concreto ejemplo analizado; y también los costes del Perito judicial imparcial, cuya designación resulta obligatoria para el ciudadano (no es meramente opcional) si pretende obtener un resultado favorable en el procedimiento, ya que esos acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa frente a los que presenta su recurso contencioso están lógicamente amparados por esos principios de presunción de legalidad, veracidad y acierto de todos los actos administrativos, y sólo un informe pericial judicial (objetivo e imparcial teóricamente), puede ayudar a desvirtuar tales presunciones, siempre que acredite errores en los criterios o cálculos efectuados por el Jurado de Expropiación. Ni tan siquiera resulta posible presupuestar dicha intervención porque la designación del Perito se efectúa por insaculación, por parte del Tribunal, de la lista oficial correspondiente del respectivo Colegio Profesional, y muchas veces ello determina importantes “sorpresas” para el ciudadano recurrente, planteándose elevadas peticiones de provisión de fondos por los Peritos que tienen que emitir su informe, al cual el expropiado ni tan siquiera llega a conocer en la inmensa mayoría de ocasiones.

– Y asimismo tendrá que hacer frente a los gastos de su propio Abogado; pero cada día es más habitual que la correspondiente hoja de encargo o el arrendamiento de servicios conlleve un presupuesto previo, y venimos constatando una más que prudente ponderación de tales honorarios, en especial en este tipo de procedimientos en los que existe un riesgo importante de desestimación de los recursos, y son muchos los Letrados que aceptan efectuar propuestas de honorarios más que prudentes para el caso de que las pretensiones de su cliente se vean rechazadas.

En definitiva, costas y tasas en la jurisdicción contencioso-administrativa se erigen como un obstáculo que no sólo dificulta de modo notorio el ejercicio de derechos y pretensiones ante dicha jurisdicción sino que en muchas ocasiones acaban constituyendo un verdadero impedimento del correcto ejercicio del derecho de defensa, al hacer inviable para el ciudadano la asunción de los costes que esos dos conceptos de reciente introducción, tras las mencionadas modificaciones legislativas, pueden implicar. Así que no parece serio seguir argumentando, al menos cuando hablamos de la posibilidad de acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa, que las modificaciones legales están consiguiendo una “notable reducción de la litigiosidad”. También Pinochet presumía de haber terminado con la pobreza en Chile.

Como resumen final, las propuestas serían:

a) Modificación de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para volver a dejar al criterio del juzgador la imposición de costas si aprecia temeridad o mala fe en el recurrente o en la Administración autora del acto impugnado; pero suprimir en todo caso ese principio del vencimiento objetivo (introducido por la Ley 37/2011) que restringe esa libertad de análisis del Juzgador y la capacidad de resolver sobre ese aspecto de imposición de costas judiciales, que tanta trascendencia puede tener en la decisión del ciudadano de someter a decisión jurisdiccional el análisis de sus pretensiones. Subsidiariamente, al menos, intentar que se establecieran criterios de ponderación de las costas judiciales repercutibles, que permita transmitir al administrado información de los límites económicos adicionales a los que puede tener que hacer frente en el supuesto de desestimación íntegra de sus pretensiones.

b) Suprimir las tasas judiciales para el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa en todos los supuestos. Sinceramente, no encontramos ninguna justificación para las mismas porque bastante complicado resulta ya adoptar la decisión de afrontar un litigio en el que tienes que desvirtuar esos principios de legalidad y veracidad de los actos administrativos impugnados como para plantear obstáculos adicionales, como este pago de tasas comentado. En estos supuestos la restricción del derecho de defensa es tan notable que creemos poder hablar seriamente de obstáculo impeditivo del acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa y restricción singular del ejercicio de la potestad jurisdiccional causante de una clara indefensión de los ciudadanos.

Si a esa “agilización procesal” se refería –en nuestra opinión, de forma bastante poco afortunada- el legislador de la Ley 37/2011, y el objetivo era esa drástica reducción de la “litigiosidad”, el legislador de la Ley 10/2012 ha terminado de completar ese truculento proceso restrictivo de derechos, y probablemente haya conseguido, aunque de forma absolutamente torticera, ese objetivo de reducción del retraso de nuestros Tribunales, por la vía más expeditiva que se podía concebir: consiguiendo que los ciudadanos no interpongan recurso en defensa de sus derechos e intereses porque los costes de los mismos resultan tan elevados que constituyen para ellos un verdadero impedimento para el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Ah!, que no me olvide: lean la novela de Ibargüengoitia.

Fernando José Zamora Martínez.